De rechter heeft zich uitgesproken in een zaak die door HoogOverijssel was aangespannen in het kader van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB)
Het gaat in deze om bestanden die zijn opgevraagd die aan de basis liggen van de stikstofberekeningen. Die berekeningen leidden vervolgens tot een zo lage stikstof-depositie dat het ministerie concludeerde dat er voor het vliegveld geen natuurvergunning hoefde te worden aangevraagd maar dat volstaan kon worden met een zgn PAS-melding (lees er hier meer over)
Overwegingen
1. Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. Bij brief van 3 januari 2020 heeft eiseres, onder verwijzing naar de Wob, verweerder verzocht om een kopie van de volgende documenten aan haar te verstrekken:
– gereserveerde PAS-ruimte voor het prioritaire project van de groei van luchthaven Lelystad tot 45.000 vliegbewegingen (groot verkeer) per jaar, en
– PAS-meldingen van Lelystad Airport van 14 februari 2018 en 30 maart 2016 exclusief de Aerius-berekeningen (d.w.z. ingevulde meldingsformulieren, begeleidende brieven en onderzoeksrapporten).
Eiseres heeft, eveneens op 3 januari 2020, een soortgelijk verzoek bij de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: minister van IenW) ingediend. Bij brief van 14 februari 2020 heeft de minister van IenW aan eiseres meegedeeld dat na overleg met verweerder is gebleken dat dit Wob-verzoek betrekking heeft op informatie die berust bij verweerders ministerie. Het Wob-verzoek is daarom ter verdere behandeling aan verweerder doorgezonden.
Op 11 februari 2020 heeft eiseres haar Wob-verzoek telefonisch uitgebreid in die zin dat dit verzoek tevens ziet op een uitdraai van de feitelijke reserveringsruimte.
3. In het primaire besluit heeft verweerder vastgesteld dat op basis van het verzoek van eiseres drie documenten zijn aangetroffen. Deze drie documenten (genummerd 1, 2 en 4) zijn opgenomen in bijlage 2 bij het primaire besluit.
– Document 1, getiteld ‘feitelijke reserveringsruimte vliegvelden onder PAS’ betreft een GML-bestand. Dit document is (geheel) openbaar gemaakt. Vanwege de omvang van dit document is dit digitaal aan eiseres verstrekt. In bijlage 3 bij het primaire besluit is een toelichting gegeven op document 1.
– Documenten 2 en 4 zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt en aan eiseres verstrekt. De persoonsgegevens zijn uit deze documenten verwijderd.
Op deze bijlage staan tevens vijf documenten (genummerd 3, 5, 6, 7 en 8) vermeld die reeds openbaar zijn. De Wob is niet van toepassing op reeds openbaar gemaakte documenten en verweerder heeft volstaan met het noemen van de vindplaatsen van deze documenten op internet.
4. Het bezwaar van eiseres ziet enkel op document 1.
Eiseres heeft aangevoerd dat dit document slechts een uitvoerbestand is en dat de daarbij behorende invoer- en controlebestanden ontbreken. Verder blijkt niet uit dit uitvoerbestand dat er ruimte is gereserveerd voor de ontwikkeling van Lelystad Airport, maar enkel dat er ruimte moet zijn gereserveerd voor de luchtvaartsector in zijn geheel. Zij heeft juist gevraagd om de gereserveerde jaarlijkse ruimte voor Lelystad Airport.
Ter hoorzitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat uit het openbaar gemaakte document 6 volgt dat de inventarisatie naar de gevraagde documenten niet volledig is geweest. Er wordt in document 6 expliciet gesproken over uitvoerbestanden per vliegveld. Volgens eiseres moeten deze uitvoerbestanden de invoerbestanden zijn geweest voor het uitvoerbestand van de gehele luchtvaart (document 1). Eiseres heeft hierbij verwezen naar pagina 26 van document 6 en een tabel waaruit volgt dat elke luchthaven een eigen rekengebied heeft. Daaruit volgt dat er uitvoerbestanden per vliegveld moeten zijn, aldus eiseres.
5. In het bestreden besluit heeft verweerder allereerst meegedeeld dat er wederom is gezocht maar dat hij, behoudens document 1, geen invoer- of controlebestand dan wel andere documenten met een dergelijke inhoud heeft gevonden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voor luchthaven Lelystad Airport geen afzonderlijke berekening is gemaakt van de ontwikkelingsruimte die is gereserveerd voor deze luchthaven.
Uit document 6 maakt verweerder op dat de berekeningen die ten grondslag liggen aan de inhoud van dit document naar zijn ministerie zijn gestuurd ter verwerking in Aerius. Een document met de betreffende berekeningen heeft verweerder niet gevonden binnen het documentmanagementsysteem en ook heeft verweerder deze berekeningen niet in papieren vorm of binnen een ander digitaal systeem van zijn ministerie aangetroffen.
Omdat er, behoudens de bij het primaire resultaat openbaar gemaakte documenten, geen andere documenten op zijn ministerie aanwezig zijn die zien op het Wob-verzoek van eiseres, heeft verweerder dat besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden en nadere reactie van verweerder hierop
6. Eiseres stelt in haar beroepschrift, samengevat weergegeven, dat een uitvoerbestand niet kan bestaan zonder invoer- en controlebestanden. Het verstrekte uitvoerbestand (document 1) is zonder de daarbij behorende invoer- en controlebestanden volstrekt onleesbaar, zodat het ongeloofwaardig is dat deze invoer- en controlebestanden niet bestaan dan wel niet aanwezig zijn op verweerders ministerie. Eiseres stelt dat verweerder had moeten onderzoeken of de gevraagde gegevens wellicht opgenomen zijn in andere documenten (dus niet zijnde afzonderlijke berekeningen), zoals het plan-MER dat aan de PAS-regeling ten grondslag is gelegd. Verder heeft verweerder verzuimd navraag te doen hij andere ministeries.
In het aanvullende beroepschrift, opgesteld naar aanleiding van het verweerschrift, stelt eiseres het volgende. In opdracht van het toenmalige ministerie van Infrastructuur en Milieu (hierna: ministerie van IenM) heeft het Nationaal lucht- en ruimtevaartlaboratorium (hierna: NLR) in juni 2014 het onderzoeksrapport “Stikstofberekeningen luchthavens; Ten behoeve van de programmatische aanpak stikstof” opgesteld. Dit rapport heeft eiseres in het geding gebracht. Eiseres verwijst naar paragraaf 3.3 van dit rapport, waarin is verwoord dat de berekende emissies als digitale bestanden op 7 april 2014 aan het ministerie van Economische Zaken (hierna: ministerie van EZ) zijn aangeleverd. Eiseres verbindt hieraan de conclusie dat de door haar gevraagde bestanden aanwezig (moeten) zijn bij het ministerie van (thans) EZK en dat verweerder heeft verzuimd deze bestanden bij dit ministerie op te vragen.
7. Verweerder heeft op 18 maart 2021 hierop gereageerd. Verweerder heeft hierbij, nader toegelicht ter zitting, meegedeeld dat uit onderzoek in het kader van een ander, recenter, Wob-verzoek is gebleken dat het door eiseres genoemde digitale bestand (hierna: Excel-bestand) door NLR rechtstreeks is aangeleverd bij een toenmalige medewerker van het ministerie van EZ. Dit Excel-bestand is niet aangetroffen in verweerders digitale systemen en verweerder heeft daarom dit Excel-bestand opgevraagd bij NLR. Bij besluit van 26 november 2020 heeft verweerder beslist op dit eerdere Wob-verzoek en het Excel-bestand openbaar gemaakt door plaatsing van dit bestand op internet. Verweerder heeft de vindplaats van dit Excel-bestand vermeld.
Beoordeling van het beroep
8. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1991.
Voor zover openbaarmaking wordt verzocht van stukken die niet bij het bestuursorgaan berusten, maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten, mag van het bestuursorgaan worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze stukken alsnog te achterhalen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1586. De rechtspraak over “behoren te berusten” ziet op documenten die bij een bestuursorgaan aanwezig zijn geweest, maar dat niet meer zijn. Voor het oordeel dat een document bij een bestuursorgaan ‘behoorde te berusten’ is daarom in ieder geval van belang dat het document er feitelijk is geweest. Zie de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:32.
9. In deze zaak heeft eiseres ter zitting een uitvoerige toelichting gegeven op de wijze waarop stikstofemissies worden berekend en deze emissies vervolgens worden omgezet naar stikstofdeposities. Eiseres heeft, samengevat weergegeven, het navolgende betoogd.
Het digitale document dat verweerder alsnog hangende beroep heeft verstrekt, betreft het Excel-bestand van NLR. Dit betreft een document waarin de verwachte stikstofemissies van de verwachte emissiebronnen (vliegtuigen) over een bepaalde periode zijn berekend. In het Excel-bestand zijn reeds bepaalde keuzes gemaakt. Dit Excel-bestand moet worden omgezet in een ‘Aerius-invoerbestand’, om tot een GML-(uitvoer)bestand te kunnen komen waaruit de stikstofdepositie blijkt. Bij deze omzetting moeten keuzes worden gemaakt. Als voorbeeld heeft eiseres verwezen naar de keuze voor wat betreft temporale variaties, zijnde de verdeling van emissies over een etmaal. Ook heeft eiseres aangevoerd dat voor de warmteinhoud van emissiebronnen in het Excel-bestand is uitgegaan van een variabele warmteflux van 0 tot 62,5587 MW. In de PAS-melding is daarentegen uitgegaan van een warmteflux van 0 MW. De keuze om dit te wijzigen moet op een bepaald moment zijn gemaakt en deze keuze is (wellicht) te achterhalen uit het Aerius-invoerbestand. De keuzes die in dit verband worden gemaakt zijn van belang voor de berekening van de depositie, gegeven de emissie. Zonder dat duidelijk is welke keuzes in het invoerbestand zijn opgenomen, kan die berekening dus niet worden beoordeeld. Het Excel-bestand bevat dan ook niet alle gemaakte keuzes. Om die keuzes te achterhalen is het Aerius-invoerbestand nodig. Dit Aerius-invoerbestand is niet aan haar verstrekt, aldus eiseres.
Vervolgens wordt het Aerius-invoerbestand met behulp van Aerius-software omgezet in het ‘Aerius-uitvoerbestand’. Dat betreft het GML-bestand dat eiseres als document 1 heeft ontvangen. Een GML-bestand is niet leesbaar en moet eerst worden omgezet in een pdf-bestand. Dat pdf-bestand heeft eiseres ook niet ontvangen.
10. Ter zitting heeft verweerder meegedeeld dat een GML-bestand eenvoudig kan worden omgezet in een pdf-bestand en dat eiseres deze omzetting zelf ook heeft uitgevoerd.
Eiseres heeft deze stelling van verweerder niet betwist.
Gelet hierop oordeelt de rechtbank dat, nu het GML-bestand reeds openbaar is gemaakt en de pdf-versie hiervan eenvoudig zelf kan worden gemaakt op basis van het GML-bestand, het pdf-bestand ook reeds openbaar is gemaakt. Het Wob-verzoek van eiseres ziet daarom niet op dit reeds openbaar gemaakte pdf-bestand.
11. Gelet op vorenstaande gaat de rechtbank er van uit dat het Wob-verzoek van eiseres ziet op het Aerius-invoerbestand. Verder is tussen partijen niet in geschil dat het aan eiseres verstrekte (en openbaar gemaakte) GML-bestand betrekking heeft op meerdere luchthavens, en niet specifiek is toegespitst op Lelystad Airport. Het Wob-verzoek heeft juist betrekking op de gegevens betreffende dit vliegveld.
11.1.Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres toereikend beargumenteerd dat het Aerius-invoerbestand een (digitaal) document is dat bij verweerder had behoren te berusten.
11.2.Eiseres heeft toereikend beargumenteerd dat er gegevens moeten zijn dan wel berekeningen moeten zijn gemaakt die expliciet zien op de stikstofemissies, de stikstofdeposities en de vertaling van de emissies naar de deposities vanwege het gebruik van Lelystad Airport. Er is immers een PAS-melding gedaan voor dit vliegveld waarbij niet kan worden volstaan met gegevens over alle vliegvelden tezamen. Er moet dan ook een GML-bestand (en eventueel een bijbehorend Aerius-invoerbestand) bestaan dat specifiek betrekking heeft op Lelystad Airport. Naar het oordeel van de rechtbank zijn dit (digitale) documenten die bij verweerder hadden behoren te berusten.
12. Gelet op de hiervoor beschreven rechtspraak mag van verweerder worden verlangd dat hij al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hieraan niet voldaan.
Het bestreden besluit bevat daarom een zorgvuldigheidsgebrek en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiseres.
13. In dit kader heeft verweerder ter zitting meegedeeld dat de conversie van het Excel-bestand naar het Aerius-invoerbestand is uitgevoerd door het RIVM en dat hij dit instituut zal benaderen om het Aerius-invoerbestand te achterhalen.
Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder hiermee niet volstaan. Van verweerder mag in alle opzichten een maximale inspanning worden verwacht om de gevraagde documenten te achterhalen. Deze conversie ziet immers op meerdere luchthavens tezamen, terwijl eiseres expliciet heeft gevraagd om gegevens die enkel betrekking hebben op Lelystad Airport.
14. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
15. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
De rechtbank zal hieraan geen dwangsom als bedoeld in artikel 8:72, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht verbinden. De reden hiervoor is dat het opleggen van een dergelijke dwangsom aan de orde is indien sprake is van een bestuursorgaan dat weigerachtig is te voldoen aan de opdracht tot het nemen van een nieuwe beslissing. Daarvan is in deze zaak op dit moment geen sprake.
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
17. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 534,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.068,-.
